兴水惠民新跨越
——“十一五”时期我国水利事业发展巡礼
新华社北京1月29日电(记者 姚润丰)防洪减灾经济效益8438亿元,2.1亿农民告别饮水难,9400座水库完成除险加固,万元GDP用水量下降95立方米……一串串数字,写就“十一五”时期我国水利事业发展的浓墨重彩。在党中央、国务院的正确领导下,“十一五”时期是我国水利投资规模最大、规划目标实现最好、人民群众受益最多、保障能力提升最快的时期。治水惠民生,兴水促和谐,我国水利事业实现了一系列重大跨越,为保增长、保民生、保稳定提供了坚实的水利保障。
防灾减灾:筑牢安全屏障
5年间,全国防洪减灾直接经济效益达8438亿元,共减淹耕地19051千公顷,占我国耕地总面积的近1/6。5年间,我国依靠抗旱浇地年均挽回粮食损失3900多万吨,等于再造了一个“北大仓”。5年间,我国成功防御了41个台风和热带风暴,仅2010年一年就安全转移群众1700多万人次……洪水来时有序应对,大旱力抗确保丰收。
从2006年的川渝百年不遇大旱到2007年淮河流域性大洪水,从2008年汶川特大地震到2009年北方八省(区、市)冬麦区大旱,从2010年西南地区特大干旱到舟曲特大山洪泥石流灾害,“十一五”时期是我国防汛抗旱史上不平凡的5年。地震、洪涝、干旱、山洪、泥石流等灾害多发频发重发,灾害种类之多、影响范围之广、持续时间之长、灾害损失之重,历史罕见。面对一场场暴雨洪峰侵袭,面对一次次自然灾害突至,在“以人为本、科学防控”的防汛抗旱理念指引下,我国战胜历次重大洪涝灾害,最大限度减轻灾害损失,打赢了一场场艰苦卓绝的防汛抗旱抢险救灾战役。
数字的背后,是防洪工程体系的完善。5年间,全国新建和加固堤防17080公里,新增水库库容381亿立方米,治淮19项骨干工程全面建成,长江下游河势控制、黄河下游标准化堤防建设稳步推进,一批大中型水利骨干工程建成……目前,大江大河主要河段已基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力;重点海堤的防御标准已提高到50年一遇以上。
数字的背后,是非工程措施发挥着重要作用。5年间,一批防汛抗旱法律法规出台。2006年10月,国务院正式批复了《全国山洪灾害防治规划》。2009年,《中华人民共和国抗旱条例》颁布施行,各级各类防汛抗旱预案制度逐步建立,全国抗旱规划编制完成。2010年,覆盖全国1836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系建设启动。
民生水利:惠及亿万群众
2010年11月6日,甘肃省甘谷县西北部农村饮水安全工程正式通水,这个县6个乡镇95个村10多万群众从此彻底告别了祖祖辈辈吃水难的历史,实现了用上自来水的美好夙愿。
从223亿元到1009亿元,从6700万人到2.1亿人,这是我国从“十五”到“十一五”国家投入解决农村饮水安全问题的资金和人数。4.53倍和3.13倍的巨大数字反差,彰显了我国致力于解决农村饮水安全问题的决心和成效。
五年来,18.9万处各类农村集中供水工程相继完工,砷病区、血吸虫病疫区以及其他涉水重病区的饮水问题全部得到解决,中重度氟病区基本得到解决,2.1亿农村群众从中受益,提前6年实现了联合国千年发展目标。
农村饮水安全仅是民生水利的一个领域。民生水利加快发展,水利发展改革成果普惠广大人民群众,是“十一五”水利实践最为鲜明的特点。
5年间,中央共安排512.19亿元,全国6240座大中型及重点小型、东部1116座重点小型病险水库除险加固任务的顺利完成,让亿万群众免受洪水的威胁。这项举措不仅在中国水利史上前所未有,在世界水利史上也绝无仅有。
灌区建设,既关乎国家的“粮袋子”,又关系农民群众的“钱袋子”。“十一五”期间,国家安排投资314亿元,对408处大型灌区进行续建配套与节水改造工程建设。全国99处大型灌溉排水泵站更新改造项目已经启动。两批850个小型农田水利重点县建设也在“十一五”期间全力推进,小型灌排工程变得畅通了,解决了农民最关心、最直接但又无力解决的农业灌溉问题。
“十一五”,这是群众从水利发展中直接受益最多的时期。透过一组组数据,关注民生、保障民生、服务民生、改善民生的水利发展格局清晰可见。
资源节约:首推“三条红线”
以年均不足1%的用水总量增幅支撑着经济总量年均10%左右的高速增长。万元GDP用水量从2005的304立方米降至2009年的209立方米,万元工业增加值用水量从169立方米降低到2009年的116立方米,全国农业灌溉水利用系数从2005的0.45提高到2009年的0.49。100个国家级和200个省级节水型社会建设试点工作蓬勃展开……
这些数字的增减之间,是“十一五”时期我国加强水资源管理保护的不懈探索,是节水型社会建设的不断推进。
人多水少,水资源时空分布不均,与生产力布局不相匹配。对我国水情国情的科学把握,带来的是水资源工作理念的转变与升华。水利部研究提出了以“三条红线”为核心的最严格的水资源管理制度,成为“十一五”期间探索水资源节约保护的重大突破:明确水资源开发利用红线,严格实行用水总量控制;明确水功能区限制纳污红线,严格控制入河排污总量;明确用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费。
理念的创新与完善,指引着实践与探索。5年间,以水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程技术体系、公众自觉节水的行为规范体系等“四大体系”建设全面展开。启动了全国主要跨省区江河水量分配工作,七大流域取水许可总量控制指标编制完成。除西藏外的全部省市实行了用水定额管理。太湖流域水功能区划获国务院批复实施,31个省份全部批复实施水功能区划。苏锡常地区全面禁采地下水,地面沉降得到初步控制。
以水定产,以水调结构,促进了经济发展方式转变和用水方式转变。5年间,全国产业结构比例由2005年的13∶45∶42调整到2009年的11∶47∶42,农业、工业、生活用水比例由2005年的71∶22∶7调整到了2009年的63∶24∶13。产业布局和经济结构不断优化,逐步与水资源和水环境承载能力相适应,有力促进了水资源可持续利用。
水旱灾害频发凸显水利“短板”
新华社北京1月29日电 “新华视点”记者
近日,罕见大旱之下,北方的水利设施又在经受严峻考验。即使山东一些老旱区,抗旱水源、水库灌区配套工程等水利设施仍然捉襟见肘。
数千年来一直困扰着中华民族的水旱灾害,近年又进入一个多发期。这一轮极端天气再次提醒,加快水利改革发展,从基础上提高我国防灾减灾能力,刻不容缓。记者获悉,今年的中央“一号文件”,将是新中国成立62年来首次全面部署水利工作。
天灾背后凸显中小水利欠账积弊
如果不是因突然决口,成为2010年全国最严重的洪涝灾区,江西抚河唱凯堤,恐怕至今还不会进入公众视野。这次险情并非发生在人们耳熟能详的“大江大河”,却瞬间威胁到了十几万人口生命财产安全。
中小河流已成为我国治理洪涝灾害的重点。自1998年特大洪水以来,我国七大江河治理力度不断加大,防洪体系基本形成,干流也足以抵御新中国成立以来最大洪水。
但绝大多数中小河流还从未经过系统治理,防洪标准低,许多中小河流防洪标准仅3至5年一遇,有的甚至根本不设防,对防洪安全构成严重威胁。水利部公布的数据表明,目前中小河流水灾损失约占全国水灾损失的80%。
“先治理大江大河是对的。大江大河一旦出问题,后果更严重。”江西省水利厅副厅长、省防总秘书长罗小云说,“但随着大江大河防洪能力的提高,下一步应在巩固大江大河治理的基础上,加强中小河流的治理。”
与此类似的还有水库。在我国全部8.7万多座水库中,小型病险水库的隐患日渐突出。2010年汛期,全国垮了11座小型水库,核心原因都是年久失修。
记者从水利部获悉,我国已确立目标,力争通过5至10年努力,从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。其中一项关键任务是,在“十二五”期间基本完成重点中小河流重要河段治理,包括大江大河支流、独流入海河流和内陆河流;同时,全面完成小型水库除险加固。
治水方略“从小抓起”,专家认为,小水利的修复建设,面广线多,工程量很大。除财政增加投入外,如何通过管理创新,在市场经济条件下调动民间力量的积极性,是一个重要课题。
“经济视角”回归“公益定位”
“小水利大民生。”记者在湖南涟源市七星街镇清明村看到,不到十年,这个曾号称“鱼米之乡”的地方,如今成了“没水喝的水乡”。天然泉水早已枯竭,23口山塘都已干涸,池塘底部长满了半米多深的野草。
“我们这里原本缺什么都不会缺水。谁敢想,水却真成了关系生存的大问题。”村民夏耕文说。
水利部部长陈雷指出:“应该清醒地看到,洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患,农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,水利设施薄弱仍然是国家基础设施建设的明显短板。”
“应改变以单纯经济思维看待水利的视角,强调水利建设的公益性质。”国家防总办公室副主任束庆鹏认为,“水旱灾害影响越来越广,理应把水利摆上党和国家事业发展更加突出的位置。”
中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁建说,对水利的战略地位要重新认识,不能就农说农、就水利说水利,定位准了才能说清楚为什么水利的发展主要要靠公共财政。
专家强调,水利改革,不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全等方面,具有很强的公益性、基础性、战略性。
对公益性水利事业的支持首先应体现在财政方面。记者在江西、湖南等水旱灾区采访发现,不少上世纪五六十年代建设的水利工程已经千疮百孔,还在勉强使用。
专家们认为,应加大公共财政对水利的投入。着眼于当前的紧迫形势,应力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。可以考虑的一个筹资方向,是从土地出让收益中提取适当比例用于农田水利建设,充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。
扭转“临阵抗灾”的被动局面
泥石流、滑坡等山洪灾害因其突发性和强大破坏力,在水旱灾害中备受关注。受全球气候变化影响,近年我国异常天气明显增多,极端暴雨频次明显增加,山洪灾害造成的群死群伤事件更加触目惊心,经济损失日益增加。
多位专家认为,我国国土面积广大,气候、地质条件都很复杂,水旱灾害的治理难度极大。在加强治理的同时,还要学会顺应自然,应当重心前移,加强“事前预防”。
有没有预防,效果大不相同。国家防总防汛一处处长黄先龙举了一个例子:河南卢氏县,2007年7月29日,特大暴雨山洪灾害造成90人死亡、失踪。而2010年7月23日,这个县再遭暴雨袭击,强度、量级、范围均超过三年之前,但当地政府吸取了教训,提前建立了雨情监测预警系统,及时发布预警信号、短信,迅速转移危险区群众,结果仅死亡3人。
防灾减灾专家、中国农科院农业资源与农业区划研究所研究员李茂松说,相对于近年来山洪灾害多发的形势,我国监测和预警能力总体上还偏低,信息发布不够及时,预案体系不够完善,群众防灾意识不强,这种局面亟待改观。
西南地区去年发生特大旱灾,暴露出的最大问题之一也是预防不足。国家防总办公室抗旱一处处长冯琳说,西南地区原本湿润多雨,但水源工程和配置工程不足,配套引水设施缺乏,有水时留不住,要水时引不过去。西南5省区市水资源开发利用率平均只有10.2%,工程性缺水问题突出。
国家防总办公室综合处处长万海斌指出,在硬件上,技术手段、人员设备已不能适应当前严峻形势;软件上,很多地方基础水旱数据不足,应急预案缺乏可操作性,形同虚设。
多位专家建议,应尽快健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制。